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中國依法治國的阻力與目標
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中國依法治國的阻力與目標
中國律師 陳有西 為英國《金融時報》中文網(wǎng)撰稿
中共十八屆四中全會將審議習近平總書記主導下形成的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》,詳細描繪法治中國新圖景。
習近平的依法治國觀的形成
認真梳理一下中國改革開放期間逐步形成的依法治國理論，和習近平從主政浙江期間首次明晰化的“依法治省”政治理念，其法治觀基本上可以清晰地概括為：黨的領導、人民權利和依法治國的統(tǒng)一。最近他又增加提出了“德主刑輔”，法治和德治的統(tǒng)一。這些觀念貎似有一定的矛盾性，但用階段目標和長遠目標的發(fā)展觀去理解，就能基本理清脈絡。
依法治國的觀念，最早來自法學界。1978年中共十一屆三中全會以后，法學界總結文革教訓，提出了限制權治、祟尚依照法律規(guī)則治國的思想。1979年9月，法學家李步云、王德祥和陳春龍發(fā)表了《論以法治國》文章，從觀念更新和制度變革兩方面，詳細論述了應當在中國實行以法治國的方針。
此后，中國政治高層致力于經濟建設中心，政治領域和法學領域關于治國方略的研究基本停頓，全國人大立法偏重于刑事法和商法，建立市場經濟法律體系，政治理論的探討和研究也一直沒有很好的開展。
1996年，中共十四屆六中全會通過了《中共中央關于加強社會主義精神文明建設若干重要問題的決議》，開始**次出現(xiàn)了依法治國的提法。決議中闡述了社會主義精神文明建設與民主法制建設的關系。隨后，中共浙江省委提出了依法治省的目標要求。11月2日，浙江省人大常委會作出了《關于實行依法治省的決議》。其淵源動因，就是“認真學習了黨的十四屆六中全會《精神文明建設若干重要問題的決議》，認為實行依法治省，是貫徹落實中央提出的“依法治國、建設社會主義法制國家”方針的堅實步驟，也是加強社會主義精神文明建設的重要保證。
1997年9月，中國共產黨第十五次全國代表大會在北京召開。將依法治國的方略提升到國家層面。大會報告中高度概括了依法治國的基本內涵：“依法治國，就是廣大人民群眾在黨的領導下，依照憲法和法律規(guī)定，通過各種形式和途徑管理國家事務、管理經濟文化事業(yè)、管理社會事務，保證國家各項工作都依法進行，逐步實現(xiàn)社會主義民主的制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人看法和注意力的改變而改變。”**這句話，明顯來自于鄧小平。
2000年，浙江省委作出關于進一步推進依法治省的決定。2002到2007年，習近平主政浙江，先后任省委副書記、代省長，浙江省委書記、省人大常委會主任。在浙江工作三年后，2005年初，習近平在省委提出了“法治浙江”的理念。他親自主持“法治浙江”重點課題，先后深入基層40多個鄉(xiāng)村、社區(qū)和單位開展專題調研。2006年浙江省委作出了建設“法治浙江”的重大決策，頒布《中共浙江省委關于建設“法治浙江”的決定》，“法治中國”在省域層面開始大膽實踐與探索創(chuàng)新。習近平2007年2月3日在浙江省十屆人大五次會議閉幕的講話中說：“和諧社會本質上是民主法治的社會。只有不斷推進人民民主，提高法治化水平，才能確保發(fā)展健康安全、人民安居樂業(yè)、社會安定有序、國家長治久安。”
中共十八大之后不久，2012年12月，習近平在《首都各界紀念現(xiàn)行憲法公布施行三十周年大會講話》中說：堅定不移走中國特色社會主義政治發(fā)展道路、不斷推進社會主義政治制度自我完善和發(fā)展的高度，提出堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設的思想。
2013年2月23日，中央政治局就全面推進依法治國進行第四次集體學習。習近平強調，全面建成小康社會對依法治國提出了更高要求。要全面推進科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法，堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，不斷開創(chuàng)依法治國新局面。他強調：中國已經形成了以憲法為統(tǒng)帥的中國特色社會主義法律體系，我們國家和社會生活各方面總體上實現(xiàn)了有法可依，這是我們取得的重大成就。
2014年2月，十八屆三中全會通過《關于全面深化改革的決定》，60條決定中，有5條專門涉及到八個方面的法律問題。（詳見陳有西2014年02月18日《中國民商》文章：《憲法法律權威的原則已經確立》）**個內容就是落實憲法和憲政問題。第二個內容就是行政執(zhí)法的改革問題。第三個內容就是司法獨立問題。第四個內容是司法方式改革問題。第五個內容關于人權保障。第六，廢除勞教問題。第七，完善法律援助制度。第八，強調了加強和完善律師隊伍。
這次的十八屆四中全會，將近二十年來依法治國的探索，直接上升為中央全會的主題。這在中共執(zhí)政65年歷史上是破天荒的。
依法治國應厘清權治和法治的矛盾
依法治國是一個很龐雜的命題。中共十一屆三中全會后，中共就汲取文化大革命的慘痛教訓，逐漸形成并提出了“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究”的治國命題。這十六字方針其實包含了“依法治國”的基本精神。
但是，在中國三十年大舉立法，產生了近300部法律，基本做到“有法可依”的情境下，“有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究”這三項內容卻一直被損害和違反。甚至出現(xiàn)了法治的倒退。濫用法律工具為“權治”張目的事例大量出現(xiàn)，出現(xiàn)了以“法治”面目出現(xiàn)的人治，“法治”變成了有權的人“以法治你”、“以法治百姓”的變種工具。權治一直在扭曲法治，“法治、依法辦事”，都成了掩蓋權治的漂亮口號。
最典型的大實話，是前重慶市公安局長王立軍說出來的： “把政治變成法制，這是我們的強項。如果他要把法制過程當中的問題變成案子，咱們搞了這些年案子，他行嗎？搞政治我們只有一半的主動權；進入法制軌道，我們就有了全部主動權；要把這事變成案子，他就是觀眾了。”重慶的打黑，表面上都是依法辦事的。有偵查，有起訴，有辯護，有開庭，有上訴，全部是按照《刑事訴訟法》來的。但是，是實質，又是赤裸裸的“人治”。“法治”只是外衣。在全國，只有重慶這樣全面地摧毀了民營企業(yè)的基礎。打出了那么多“民營企業(yè)黑社會”。法院、檢察聽公安的，公安聽書記的，一個人的權力，可以讓一個直轄市翻江倒海。讓全市人民回到紅色海洋。薄、王下臺，重慶馬上變了基調。這就是非常典型的“人治”例子。沒有“法治”的穩(wěn)定和理性的基調，而是一種狂熱的運動。但是，由于表面上走了法律程序，司法各個環(huán)節(jié)的人，都被錯案共同責任裹挾綁架，集體都有了責任，所以重慶的冤假錯案，無法及時平反。
市場經濟就是法律經濟。在中國的國有經濟主導的模式下，過去主導市場、擔任市場裁判員的政府，已經不只是“守夜人”，而是經濟競爭的直接參與者，是一個營利性的“政府大公司”，自己直接卷入盈利活動，成了交易的一方。國有土地的出讓，礦山資源的占有，媒體業(yè)的政府壟斷，國有公司的交易行為，政府都成了利益相關方，而不是超脫的裁判員。
這種現(xiàn)實，導致必須要在政府和企業(yè)之間，有一個獨立、客觀、超脫的裁判。和一套衡定的治理標準。這就是法律，就是獨立的法庭。政府不能在出讓土地時，是賣方，在發(fā)生土地買賣糾紛時，自己又成為法官，判自己有理。這就需要獨立的法院、能夠超脫地、不受影響地、審判政府的法院。需要有獨立的事先制訂法律規(guī)則。不能讓政府隨心所欲地在事中、事后去解釋法律，不能讓政府自己擔任自己的法官。要讓法院在審判時，有一個穩(wěn)定的事先明確的標準。企業(yè)、政府、法院，都要無條件地遵守。這就是按照規(guī)則治理，而不按照權力治理。
不因權廢法，不因人廢法。只有這樣，市場經濟的鐵的法則，才能建立，公平競爭的秩序才能維護。這就是法治的基本含義。市場經濟的環(huán)境。產生了對法治的強烈需求。十八屆四中全會要制訂的依法治國的方略，就是在這樣的背景下，順勢而為。
習近平依法治國觀的核心內容
習近平的依法治國思想，是從地方到中央，局部到全局，逐步形成的。這次全會如果通過《決議》，將會成為全黨的意志，也將迅速成為指導政府和司法機關行為，引導全國人民思維和行為模式的國家意志。因此，知道其內涵，理解其真實的含義和特征，是很有必要的。
中國國家主席習近平構想的“依法治國”含義是什么呢？全會《決議》公布以后，應該會有一個比較明晰的輪廓。從他最近的一系列講話中，其實也已經展示了基本的精神。
他說：“堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一，這是全面推進依法治國的重要指針。”“堅持中國特色社會主義政治發(fā)展道路，關鍵是要堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一。”“我們黨的政策和國家法律都是人民根本意志的反映，在本質上是一致的。黨的政策是國家法律的先導和指引，是立法的依據(jù)和執(zhí)法司法的重要指導。”“憲法是國家的根本法，堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執(zhí)政首先要堅持依憲執(zhí)政。”“凡重大改革都要于法有據(jù)，確保在法治軌道上推進。”“堅持和完善人民代表大會制度，必須全面推進依法治國。發(fā)展人民民主必須堅持依法治國、維護憲法法律權威，使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變。”“堅持依法治國和以德治國相結合，把法治建設和道德建設緊密結合起來，把他律和自律緊密結合起來，做到法治和德治相輔相成、相互促進。”
概括這些講話，四中全會將要倡導的法治的基本含義是：1、依法治國將加強和改進黨的領導和主導，黨的意志要通過制訂法律來實現(xiàn)；2、人民主權和政黨意志的高度一致，認為黨代表了人民的根本利益，堅持了黨的領導，就是堅持了人民主權；3、法律至上，憲法至上，黨和政府等一切權力機構，都要在憲法法律的范圍內活動，把權力關進法律規(guī)則的籠子。4、改革要在法律框架內進行，行為要于法有據(jù)，行事要有法度。5、法治和德治并用，德主刑輔，德治為體，刑治為用，相輔相成。
可以看出，這些基本思想，尚沒有完全理清和正面解決“權治”和“法治”的矛盾問題，政黨意志和法律意志如果發(fā)生沖突，由誰**決定的問題，法律的權力屬性因素被突出，規(guī)則因素尚無明確的保障。但是，這種務實的從今日中國國情出發(fā)的漸進式的法治，在當前中國是最為現(xiàn)實的、能夠為全黨接受的將國家?guī)蚍ㄖ蔚囊环N階段性目標方法。
依法治國的長遠目標和現(xiàn)實阻力
法是人的意志。法的適用也要靠人，徒法不足以自行。因此，法治也離不開人的主觀能動性，“法治”本質上也要靠“人”去“治”。從這個角度看，法治也是人治。那么，權治和法治，人治和法治，**的區(qū)別是什么？有三大特征。
**個特征，法治是多數(shù)人之治，法律是大家合意的表示，全民意志的表示；而人治是一個人的意志，憑批示，我這個領導要怎么辦就得怎么辦，這就是人治。多數(shù)人之治和個人之治，都是治理，但意志來源和代表性不一樣。這是法治和人治的最重要的區(qū)別。
第二個特征，是事先之治還是事后之治。法治是按照事先建立的法律規(guī)則進行法律適用，“十二銅表法”，“商鞅立信”，都是事先立了規(guī)矩，向社會宣告頒布，令出必行。包括立法者自己，也要堅決遵守，這都是事先立法。而人治是事后立規(guī)，便宜行事。發(fā)生事件之后，再隨機出臺處理原則，隨勢而為，政策治國，跟著社會狀況，隨時變化。
第三個區(qū)別是理性之治，還是運動之治。法治是將矛盾帶上法庭，理性管理國家。讓國家按照秩序，以法治的渠道來解決，穩(wěn)妥而衡定。而人治是搞運動，像到處游行，把嫌疑人拉到廣場上宣判，公開處理大會，一下子從重打擊，一下子從輕放過。我們強調法治，就是要限制那種不受制約的隨心所欲的權力。即習近平多次說的把權力關進制度的籠子。
依法治國，包括用法律規(guī)則治國，用已經形成的成文法原則和規(guī)則治國。用法律的頭腦、法律人的思維治國。規(guī)則是事先制訂的，任何即時的權力都要遵守法度，這就必然會制約權力。對權力的限制，限制的方法，必將成為今后中國法學界政治界反復爭議的焦點問題。當權力和法律沖突時，政治家能夠收斂權力，而服從規(guī)則。這就是法治的長遠的目標，不可能一蹴而就。
現(xiàn)在先將依法治國這個概念完整地呈現(xiàn)，上升為執(zhí)政黨的全黨意志和目標，是革命黨向執(zhí)政黨轉型的重要戰(zhàn)略步驟，本身就是一種歷史性的進步。習近平總書記的大多數(shù)構想，在法律強勢控制的基礎上，能夠逐步實現(xiàn)。余下的問題，在深化改革中，再一步一步改進和消除，通過制度設計，慢慢解決。
（注：本文作者系中華全國律師協(xié)會憲法人權委員會副主任、中國人民大學律師學院客座教授、一級律師，本文謹代表作者個人觀點，本文責編霍默靜 mojing.huo@ftchinese.com）
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