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將反腐勢能變?yōu)楦母飫?dòng)力
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將反腐勢能變?yōu)楦母飫?dòng)力
天則經(jīng)濟(jì)研究所所長 盛洪 為英國《金融時(shí)報(bào)》中文網(wǎng)撰稿
當(dāng)反腐風(fēng)暴刮倒周永康以后，我們更明確地知道，所謂“腐敗”肯定不是個(gè)別人的道德問題，反腐也不能只靠“反腐”手段就能取得**勝利。我們所說的“腐敗”其實(shí)并不僅僅是腐敗，這個(gè)大家都懂得。這不僅是指制度缺陷會(huì)導(dǎo)致腐敗，而且是指腐敗會(huì)帶來制度性破壞，還是指腐敗的一個(gè)重要形式就是扭曲制度。一個(gè)腐敗分子能夠從一個(gè)普通黨員一路高升到政治高位，不知要經(jīng)過多少道審查，周永康事例說明免疫系統(tǒng)顯然有問題。但這還不是問題的全部。
一個(gè)身居高位的腐敗分子對人民和國家的犯罪決不僅僅是貪占了數(shù)億元人民幣，而可能是對這個(gè)社會(huì)的系統(tǒng)性顛覆。據(jù)說徐才厚手握軍隊(duì)升遷大權(quán)，竟受賄約16億元。讓我們震驚的不是16億之巨，而是他竟敢拿中國的國家安危做交換。試想一下，如果我們的軍隊(duì)指揮官是拿錢換來的，真正的軍事家就會(huì)受到排擠；更何況以徐才厚之位高，用錢所買之官豈只團(tuán)長旅長，而應(yīng)是極高級別。一旦發(fā)生戰(zhàn)爭，這樣的“軍官”能打仗嗎？這不是毀我長城嗎？這難道能用“貪腐”二字概括得了嗎？
中國的腐?。簜€(gè)體——群體——制度腐敗
我們很顯然不能把徐才厚案看成是一個(gè)孤例。如果身居高位的徐才厚在賣官上作出了“表率”，他的下級不會(huì)仿效嗎？如果全軍都是任人為賢，徐才厚豈不是“高處不勝寒”嗎？如果大家都干凈，16億是怎么來的？買了官的人，又會(huì)怎樣把錢賺回來？我們只能把徐才厚看成是全社會(huì)的一個(gè)縮影。這一點(diǎn)已被中央巡視組所證實(shí)。四次巡視的47個(gè)地區(qū)，有五個(gè)地區(qū)存在著嚴(yán)重的買官賣官現(xiàn)象，有八個(gè)地區(qū)存在著“領(lǐng)導(dǎo)打招呼，拉票賄選，跑官要官，弄虛作假之風(fēng)。”我們已經(jīng)知道，貪官不僅是“單干”，而且是拉幫結(jié)派。如周永康在中石油和四川省就是任用親信，培植黨羽，以致貪官成窩。
以錢和關(guān)系為標(biāo)準(zhǔn)，真正對人民和國家忠誠、有工作能力的人就會(huì)受到排擠，以至小人當(dāng)?shù)馈Ｕ紦?jù)公職的結(jié)果不僅是他們多撈點(diǎn)錢，而是會(huì)對整個(gè)社會(huì)產(chǎn)生制度性的破壞。如果他們根本不在乎國家的安危，怎么會(huì)在乎百姓的福祉？既然他們拉幫結(jié)派，貪腐怎能只限于個(gè)人行動(dòng)？既然他們損害民眾利益和國家利益方面毫無道德底線，怎么能相信他們在處理公共事務(wù)時(shí)會(huì)大公無私呢？既然他們在貪污受賄時(shí)懷貪腐之心，我們怎能期待他們在制定政策和法規(guī)時(shí)卻變得高尚起來？我們怎么能夠確保他們所立之法、所司之法和所執(zhí)之法是公正無偏的呢？
因而，一個(gè)比個(gè)人腐敗更大卻更隱秘的腐敗形式就是群體腐敗。所謂“群體腐敗”就是利用手中的公權(quán)力為自己的群體牟取利益。這在某種程度上更具有隱蔽性。這是因?yàn)?，在我們這個(gè)社會(huì)，為群體爭利益可以堂而皇之。在一個(gè)群體中，如果某個(gè)人能為本群體爭取到利益，無論是否損害了社會(huì)上其他群體，他都會(huì)受到本群體大多數(shù)成員的稱贊和擁戴。而爭取群體利益的方式，則是利用該人在公職上的權(quán)力。既然是群體，他們也會(huì)互相配合。如果一個(gè)本群體的人調(diào)到更高的職位上，或從國有企業(yè)調(diào)到行政部門中去，他就會(huì)更多地“關(guān)照”本群體。他們或者直接利用手中的行政權(quán)力發(fā)布有利于本群體的“通知”或“意見”，或者借起草某部法律的實(shí)施細(xì)則之機(jī)，塞進(jìn)本群體的私貨。
牟取群體性利益，就必然要損害社會(huì)上的其他群體；這種損害并非是一時(shí)一事的，而必然要把群體性貪腐利益長期化。而要能夠長期損害其他群體以至整個(gè)社會(huì)，而又能壓制批評和反擊，就要使這種損害顯得具有“合法性”；而將群體性損害“合法化”的手段，就是使其“制度化”。具體作法，就是建立或修改某些制度，將其扭曲為傾向于該群體的利益，同時(shí)損害其他群體的利益；也就是中共十八屆四中全會(huì)決定所批評的“將部門利益和地方保護(hù)主義法律化。”因而，更大的腐敗就是“制度腐敗”。所謂“更大”，就是制度腐敗所帶來的不當(dāng)收入可高達(dá)千億級甚至萬億級，而造成的有形的和無形的損害，則難以千萬億計(jì)；因而也是對中國社會(huì)傷害最深的腐敗。
例如，石油領(lǐng)域的“38號文件”（《關(guān)于清理整頓小煉油廠和規(guī)范原油成品油流通秩序的意見》）和“72號文件”（《關(guān)于進(jìn)一步清理整頓和規(guī)范成品油市場秩序的意見》），都是國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)原國家經(jīng)貿(mào)委等分別于1999年和2001年制定的行政文件，賦予了石油壟斷企業(yè)從上到下、由內(nèi)而外的全面壟斷權(quán)。根據(jù)《立法法》，這兩個(gè)行政文件連**層級的“部門規(guī)章”都算不上。因?yàn)?ldquo;部門規(guī)章”設(shè)立的前提是不能違反憲法和上位法，還要經(jīng)過一個(gè)正當(dāng)程序，包括聽取各方面意見的聽證會(huì)等，**由部門首長簽字。這兩個(gè)行政文件連表面文章也沒作足。名稱都叫“意見”，且沒有部門首長簽字。更不用說，它們違反了《憲法》規(guī)定中國實(shí)行“社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)”原則，設(shè)立人為的壟斷權(quán)；違反了《立法法》的涉及“基本經(jīng)濟(jì)制度”等重大事項(xiàng)要由全國人大立法的規(guī)定，僭越了立法權(quán)。
這兩個(gè)行政文件連同其它構(gòu)成石油壟斷的行政文件一起至少損害了消費(fèi)者群體，其它競爭者群體和資源所在地的民眾群體。據(jù)我們的研究，按同等品質(zhì)計(jì)算，石油壟斷企業(yè)提供的成品油稅前零售價(jià)格高于世界其它主要國家的平均水平31%，每年多收消費(fèi)者約4000億；它們控制原油進(jìn)口，使地方煉油廠不能充分開工，每年損失約3000億增加值；它們以每噸平均約26元的低價(jià)獲得原油開采權(quán)，使油氣資源區(qū)，尤其是邊疆地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)的民眾每年損失100-200億元的礦區(qū)使用費(fèi)收入（天則經(jīng)濟(jì)研究所課題組，《原油和成品油市場放開的理論研究與改革方案》）。
把“群體”概念再推廣一點(diǎn)。如果說在1993年分稅制改革時(shí)，國有企業(yè)管理層群體還是只有朦朧的群體意識，卻也爭取到了“作為過渡措施”，國有企業(yè)可以“稅后利潤不上交”；但馬上感受到了“不交利潤”的巨大好處，一“過渡”就是13年。而在“不得不交利潤”的輿論壓力下，他們還能將上交利潤的比例壓到最多只有10%。而在2001年，他們通過《在關(guān)于深化國有企業(yè)內(nèi)部人事、勞動(dòng)、分配制度改革的意見》的頒布，規(guī)定國有“企業(yè)職工工資水平，在國家宏觀調(diào)控下由企業(yè)依據(jù)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)平均工資和企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益自主決定。”終于把不上交的利潤變成自己的。在相當(dāng)長時(shí)間，壟斷央企的收入水平是社會(huì)平均水平的七倍；沒上交的利潤累計(jì)愈十萬億。
利益群體在為貪腐扭曲正常的制度結(jié)構(gòu)
“群體腐敗”對社會(huì)的損害不僅僅是一個(gè)群體多吃多占的問題，而是其“制度腐敗”的特性造成全局性的制度扭曲，從而系統(tǒng)性地?fù)p害全社會(huì)的利益，并瓦解還能正常運(yùn)行的制度結(jié)構(gòu)。例如受銀行壟斷企業(yè)的影響，我國的利率管制到了零售利率，即商業(yè)銀行的存貸款利率，并至少自2003年開始將兩者的利率差固定在約3%的水平上；對利率的調(diào)整是存貸款利率的同步調(diào)整，利率有高低，但存貸款利率差始終不變（見下圖）。而一般市場經(jīng)濟(jì)的國家，中央銀行只調(diào)整再貸款和再貼現(xiàn)的基礎(chǔ)利率，而讓商業(yè)銀行自己決定零售存貸款利率；由市場決定，存貸款利率差一般為1.5-2%。為了維持3%這樣高的利率差又要照顧**貸款者央企利益集團(tuán)，增大的利率差是以壓低1-1.5%存款利率為代價(jià)。
這種固定利率差實(shí)際上是一種以宏觀政策為名義的壟斷價(jià)格，高出競爭性價(jià)格50-100%，讓全國民眾和機(jī)構(gòu)一年的利息損失高達(dá)11573億元（如2011年）（天則經(jīng)濟(jì)研究所課題組，《中國行政性壟斷的原因、行為與破除》）；另一方面，這種高額固定利率差又不能用宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)去解釋，而成為一種世界奇觀，使得本來應(yīng)該充滿彈性的存款利率、貸款利率、及其利率差變得僵硬起來，是對宏觀經(jīng)濟(jì)整體的損害。因?yàn)殡S著經(jīng)濟(jì)波動(dòng)，存貸款利率之間的差額也應(yīng)是變動(dòng)的；一般而言，在經(jīng)濟(jì)緊縮時(shí)，一方面需要更多的投資，另一方面又要吸收更多存款，存款和貸款的利率差會(huì)變??；而當(dāng)經(jīng)濟(jì)高漲時(shí)，則會(huì)出現(xiàn)相反變動(dòng)。將利率差固定起來，顯然是壟斷銀行的利益剛性所致，卻是對宏觀經(jīng)濟(jì)政策的深刻破壞。
為腐敗而扭曲制度的最典型形式就是設(shè)租——-尋租，這在土地制度上最為明顯。而土地的制度腐敗對社會(huì)造成的損害不僅范圍廣、而且傷害深。1998年對《土地管理法》的修改，刪除了農(nóng)村土地上可以為城市人口建造住宅的條款，而且剝奪了農(nóng)村集體在自己土地上進(jìn)行開發(fā)的權(quán)利，并將征地補(bǔ)償規(guī)定為土地農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的6到10倍，遠(yuǎn)低于農(nóng)業(yè)用途正常補(bǔ)償?shù)?5倍，更不用說實(shí)際上只相當(dāng)于市場價(jià)值2-10%了。在另一端，地方政府和行政部門可以土地的市場價(jià)格獲得巨額收益。這種制度腐敗帶來的群體性好處可以從土地腐敗的普遍性得到反證。自中共十八大以來，中央巡視組四次巡視的31個(gè)地區(qū)，有28個(gè)地區(qū)存在土地出讓腐敗。迄今為止，已有兩任國土資源部部長落馬。
而在另一方面則是對民眾土地產(chǎn)權(quán)的嚴(yán)重侵犯。根據(jù)傳媒的公開報(bào)道，自2003年至2014年8月的182起征地強(qiáng)拆中，已有162人死亡。在強(qiáng)拆中竟然出現(xiàn)盤錦警察開槍殺害被強(qiáng)拆居民的極端惡性事件。而這只是冰山一角。據(jù)陳光金，2012年全國群體性事件十余萬起，其一半左右與征地有關(guān)（“邁向全面建成小康社會(huì)的新階段”，載陸學(xué)藝等編《2013年中國社會(huì)形勢分析與預(yù)測》）。這不僅動(dòng)搖了對改革開放所依賴的產(chǎn)權(quán)制度的信心，而且動(dòng)搖著社會(huì)安定的基礎(chǔ)。
改革是反腐合乎邏輯的第二步
因而，改革必是反腐合乎邏輯的第二步。如果將反腐與改革隔離起來，反腐終會(huì)遭遇強(qiáng)大阻力，歸于失敗。這是因?yàn)椋绻环锤桓母?，貪官們就有著對抗反腐的?qiáng)有力武器，這就是沒有改革的舊制度。一個(gè)對抗的行為就是怠工。王岐山先生曾說，“不干總比亂干好。”這是假設(shè)有一個(gè)健康的和充分競爭的市場制度。官員“干”的事是干預(yù)市場，妨礙企業(yè)進(jìn)入市場。然而他有一個(gè)小小的失誤。即我國現(xiàn)在的情況是，官員群體已經(jīng)設(shè)立了許多對市場的干預(yù)和管制制度，他們“干”的事就是如果給他們進(jìn)貢就把市場的門打開。在這套制度沒有被“革”掉之前，官員們“干”事是開門，而不讓貪腐就“不干”事，門就關(guān)著，企業(yè)無法進(jìn)入市場，市場也較難運(yùn)行。因而，當(dāng)他們怠工不干的時(shí)候，我們的經(jīng)濟(jì)發(fā)展就會(huì)受阻，經(jīng)濟(jì)放緩就有可能成為責(zé)難反腐的重要理由。所以，改革就是要打掉貪腐力量的制度屏障。
再進(jìn)一步，如果只把因制度而腐敗的官員繩之以法，而不觸動(dòng)扭曲的制度，雖然從短期看，貪官受到反腐的震懾而暫時(shí)收斂；但從長遠(yuǎn)看，這個(gè)制度還會(huì)源源不斷地產(chǎn)生新的貪官。如果這個(gè)社會(huì)在將來還可能由貪官主導(dǎo)，他們就不會(huì)對“清官”仁慈了。“清官”不要有一個(gè)誤區(qū)，認(rèn)為自己“沒事”就不會(huì)遭受怨屈。記得愛德華.• 吉本說過，凱撒被刺殺，是因?yàn)樗昧?。他?ldquo;好”反襯了周圍這些元老們的無能和齷齪。他們不希望他存在。同樣，在貪官群體中，“清官”就太刺眼了。他們就可能以各種理由除掉清官和反腐力量。一旦如此，今天反腐取得多大成功都終將失敗。因而，改革才能保證反腐的最終勝利。
最重要的是，腐敗并非不干一般民眾之事。小到外地買鹽要罰款，大到企業(yè)家被強(qiáng)加“黑社會(huì)”或“非法集資”的罪名遭殺害；特殊到以計(jì)生為名搶孩子，普遍到以發(fā)展為名搶土地。薄熙來的罪惡不僅是貪污和受賄，更大的罪惡是在重慶草菅人命、濫殺無辜；據(jù)李莊，重慶市公安局罰沒的企業(yè)財(cái)產(chǎn)愈千億，但到國庫的只有9.3億。因而，反腐如果真要獲得民眾的普遍支持，就不僅要糾正貪腐單干戶的罪行，而且要糾正群體性的制度腐敗。最重要的表現(xiàn)，就是保護(hù)民眾和企業(yè)的安全和產(chǎn)權(quán)，讓他們不會(huì)擔(dān)心自己的正常生活被橫遭破壞，自己的土地房屋突然有**就被奪走，自己創(chuàng)建經(jīng)營的企業(yè)財(cái)產(chǎn)有**成為自己的負(fù)面價(jià)值。也就是要糾正危害民眾和企業(yè)的安全和產(chǎn)權(quán)的制度腐敗。將這種結(jié)果與反腐聯(lián)系在一起，反腐才能贏得民眾的更堅(jiān)定的支持。
當(dāng)然，反對制度腐敗要比反對單干腐敗難得多，行政官員和國企高管利益集團(tuán)仍然有強(qiáng)大的政治力量。但反腐風(fēng)暴所取得的成果還是對群體性腐敗產(chǎn)生了巨大的威懾作用，產(chǎn)生了難得的政治勢能。不僅給反腐力量帶來了動(dòng)力，而且也使官員高管利益集團(tuán)之成員有所反省。如劉鐵男在后悔毀掉自己和兒子的同時(shí)，也寫出了反腐建議，提出“在市場經(jīng)濟(jì)條件下，審批權(quán)應(yīng)當(dāng)大量下放到市場，從源頭上解決政府不該管的一些事，包括給企業(yè)家自我調(diào)控的控制權(quán)，形成一個(gè)系列化的、不是單獨(dú)的下放，而是要完善制度，來防止以權(quán)謀私。”這是肺腑之言，也切中要害。但它不應(yīng)只是一個(gè)受到法律制裁的人才有的認(rèn)識，而應(yīng)成為國家發(fā)改委這個(gè)腐敗重災(zāi)區(qū)的共識。這也說明，可以將反腐勢能變?yōu)楦母飫?dòng)力。
反腐帶來的政治勢能仍存在被浪費(fèi)的可能
然而，也有一種可能，就是這種反腐帶來的政治勢能會(huì)被白白浪費(fèi)。例如，我們看到周永康的倒臺(tái)和對中石油腐敗窩案的打擊，形成了打破壟斷和國企改革的政治勢能，但是，令我們不解的是，這兩方面的改革卻與反腐成就很不相稱。關(guān)于打破壟斷的小小突破口，即放開原油進(jìn)口的政策去年已在醞釀，至今仍不見動(dòng)靜；關(guān)于國企改革，我們除了看到“到2020年國有企業(yè)要上交不低于30%的利潤”的拖延伎倆，和出售30%股權(quán)的“混合所有制”的偽裝改革外，沒有什么實(shí)際內(nèi)容。這當(dāng)然說明，盡管倒臺(tái)了那么多貪官，央企特殊利益集團(tuán)還沒有如劉鐵男那樣痛定思痛，還沒醒悟過多的和不當(dāng)?shù)臋?quán)力最終對自己不利，也還幻想著利用具有欺騙性的制度腐敗繼續(xù)貪占中國人民的便宜；而在另一個(gè)方面，也說明反腐力量沒有及時(shí)把握住機(jī)會(huì)，利用反腐勢能推進(jìn)改革，反而可能會(huì)養(yǎng)虎遺患。
最近，我們看到國務(wù)院又要清理行政審批項(xiàng)目，這顯然是一個(gè)正確的方向。然而我們也擔(dān)心，這種努力沒有根本性的效果。關(guān)于行政審批改革，十多年前就開始了；但國家發(fā)改委仍是一個(gè)腐敗重災(zāi)區(qū)；如“不許跨區(qū)買鹽”這種荒唐的行政管制還遍布全國（將于后年取消）。這說明，僅在原則上宣稱要改革，一般鮮有實(shí)際的沖擊力；僅靠行政部門自我改革，不會(huì)有脫胎換骨的舉措。對于行政部門，如果真心改革，就要像鄧小平那樣，做出一兩個(gè)個(gè)案來給大家看。當(dāng)初鄧小平對傻子瓜子的保護(hù)，就是對所有私人企業(yè)的支持；對哈默的禮遇，就是對所有外商投資的歡迎。另一方面，也應(yīng)該明白，指望行政部門實(shí)行到位的自我改革幾無可能。這并非對行政官員的不信任，而是對人性的基本理解。他們是凡人，就不見得看得長遠(yuǎn)，就可能為自己當(dāng)下考慮。在這時(shí)，讓那些受到行政審批損害的企業(yè)和民眾幫助他們改正，不是一件最終對他們有利的事情嗎？
**，我們也已經(jīng)清楚，這些貪腐分子之所以可以進(jìn)行群體性的制度腐敗，是因?yàn)槲覈嬖谥卮髴椪毕?，這就是“部門立法”。即行政部門可以通過為立法和修法起草法案，擬定既有法律的實(shí)施細(xì)則，制定部門法規(guī)，提出本部門的“意見”和“通知”，制定政策等方式，僭越立法權(quán)，實(shí)際上主導(dǎo)著我國的立法，并通過自己的執(zhí)行力落實(shí)這些扭曲的法規(guī)。如果我們只是清理這些已經(jīng)出臺(tái)的扭曲制度，而不改變產(chǎn)生這種扭曲制度的制度，以后還會(huì)出現(xiàn)新的惡法。因而，我們更應(yīng)重視“制度的制度”的改革。真正有力量的，不是高調(diào)的宣言和強(qiáng)勢的姿態(tài)，而是制度的內(nèi)在力量。面對制度腐敗，就要憲政反腐。反腐的**境界就是憲政改革。
值得欣慰的是，中共十八屆四中全會(huì)關(guān)于法治改革的決定，明確提出“一切違反憲法的行為都必須予以追究和糾正”，“把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件，禁止地方制發(fā)帶有立法性質(zhì)的文件”，“明確立法權(quán)力邊界，從體制機(jī)制和工作程序上有效防止部門利益和地方保護(hù)主義法律化。”落實(shí)這些主張，就要糾正上述這些“部門立法”所帶來的制度腐敗，就要清理諸如石油領(lǐng)域38號文件和72號文件這種非法的行政文件，也要追究制定這些文件的責(zé)任。果真能如此，那些導(dǎo)致群體腐敗的制度缺陷就能被有力克服，腐敗分子就不能再將群體私利裝扮成國家利益，也再無可能披著制度的外衣，今天的反腐成果才能有制度化的保證。
2014年11月12日于五木書齋
（注：本文僅代表作者個(gè)人觀點(diǎn)，本文責(zé)編霍默靜 mojing.huo@ftmail.com）
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